RESENHA - “Direito Administrativo Militar” de Jorge Luiz Nogueira de Abreu

Direito Administrativo Militar

ISBN: 9788530932046
Editora: Método
Edição: 1 º Edição
Acabamento: Brochura
Formato: 160x230 cm
Paginas: 512
Autor(s): Jorge Luiz Nogueira de Abreu
Ano Publicação: 2010

Direito Administrativo Militar, esse desconhecido dos círculos acadêmicos convencionais. A grande especialidade – aliada, por que não dizer, ao profundo desinteresse – no tocante à situação jurídica desses servidores da Pátria, traduz-se na considerável dificuldade para o acesso à bibliografia especializada. Nesse sentido é que foi lançado, pela editora Método, o livro “Direito Administrativo Militar”, de Jorge Luiz Nogueira de Abreu.

O próprio autor menciona essa grande lacuna. De fato, para suprir a demanda de estudo do Direito Administrativo Militar, bem como o preparo de candidatos a concursos militares, ou de Magistratura, Promotoria ou Defensoria castrenses, era necessária uma obra que fosse ao mesmo tempo abrangente nos assuntos tratados e sintética no conteúdo.

Tratar de assuntos tão vastos requer bastante preparo e experiência, e o autor possui ambos. Além de advogado militante na área administrativa militar, Jorge Luiz Nogueira de Abreu também é pós-graduado em Direito Militar e leciona a disciplina no Núcleo de Concursos Especial (NUCE). Além da experiência acadêmica, ele foi procurador do Estado de Pernambuco, integrou a 7ª Circunscrição Judiciária Militar e, com um grande diferencial, é oficial da reserva não remunerada da Força Aérea Brasileira, tendo prestado serviços jurídicos na Base Aérea do Recife (BARF). Nota-se a familiaridade do autor com a matéria a qual ele se dispõe a expor não apenas oriunda de intensa pesquisa, mas especialmente pela vivência no meio militar. O meio castrense é revestido de peculiaridades que precisam do trato adequado, sobretudo quanto à compatibilidade de seus atos e legislação correlata com a Constituição da República em vigor. Essa, aliás, é uma preocupação recorrente na obra, que traz julgados de Cortes Superiores de Justiça e questões polêmicas, como a possibilidade de habeas corpus para questionar ordens que firam os princípios basilares do militarismo, quais sejam a hierarquia e a disciplina; discute-se também a recepção de leis e decretos emitidos sob a égide de Constituição anterior, além da questão referente ao limite de idade para admissão em cursos de formação das escolas militares.

O livro conta ainda com o exame pormenorizado do Estatuto dos Militares – Lei 6.880/1980, dos Regulamentos Disciplinares de cada Força Armada e dos Conselhos de Disciplina e Justificação, competentes para julgar, administrativamente, graduados e oficiais, respectivamente. Chama atenção o cuidado e a importância dados ao militar e sua situação, tanto na ativa como na reserva, suas prerrogativas e direitos remuneratórios. Os integrantes do Serviço Militar Inicial – ou Obrigatório –, os Temporários, os denominados “MFDV” – estudantes de Medicina, Farmácia, Odontologia e Veterinária que prestam o serviço inicial depois de concluído o curso superior, além dos integrantes das Forças Auxiliares – Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares – têm tratamento especial.

Resumo da ópera - Estar diante de uma obra como essa, às vésperas de um concurso como o de Admissão ao Quadro Complementar de Oficiais da Aeronáutica (QCOA) – que cobra Direito Administrativo Militar em seu edital – transmite segurança ao candidato. Os resumos, testes de própria lavra ou de concursos já realizados, a linguagem objetiva e direta, fazem desse lançamento obra indispensável para quem almeja uma vaga em concursos da área militar.

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E vocês acham que eu perderia a chance de entrevistar o autor dessea excelente obra? De maneira alguma! Confiram nossa entrevista exclusiva com Jorge Luiz Nogueira de Abreu.

Nota-se, no meio acadêmico, certa “resistência” ou “medo do desconhecido” no que diz respeito ao Direito Militar, em geral. Isso faz com que haja, de fato, uma lacuna no âmbito jurídico pertinente ao militar. Na opinião do senhor, por que isso ocorre? Cursos de extensão seriam suficientes para solucionar essa resistência?

Ao nosso sentir, a lacuna mencionada na pergunta estava intimamente relacionada à escassez de estudos científicos, sistematizados e individualizados do Direito Militar e ao pequeno número de militares que buscavam a tutela jurisdicional de seus direitos. Estes dois fatores, ao nosso ver, foram responsáveis pela falta de interesse da comunidade acadêmica pelo Direito Militar. Este primeiro fator foi abordado em nosso livro, nos seguintes termos: “O ordenamento jurídico castrense, ao menos em sua essência, pouco tem se alterado ao longo dos anos. Todavia, infelizmente, raríssimas são as obras que versam sobre a Administração Pública Militar – Forças Armadas, Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militares – e seus membros.” (ABREU, Jorge Luiz Nogueira. Direito Administrativo Militar. São Paulo: Método, 2010, p. 7.) Isto se deu em razão de as Forças Armadas, as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares possuírem órgãos próprios, agentes públicos submetidos a regime jurídico específico e institutos ímpares como agregação, deserção, incorporação, desincorporação, comissionamento, reserva, reversão, licenciamento, sem paralelo na Administração Pública “civil”. Assim, os juristas que não possuem formação militar, encontraram reais dificuldades para promover um estudo científico e individualizado do Direito Administrativo Militar, bem como das demais disciplinas jurídicas que compõem o denominado Direito Militar. Por isso, o universo de jurisconsultos que se dedicam ao estudo do tema tem se restringido, com raras exceções, a um pequeno número de ex-militares, que se desvincularam da profissão das armas, para se dedicaram à carreira jurídica. Este é um dos motivos pelos quais a produção doutrinária nesta área jurídica tem sido reduzida, diferentemente do que ocorre com os outros ramos do direito, a exemplo do Direito Administrativo, onde o quantitativo de autores é infinitamente superior ao dos que se devotam ao Direito Administrativo Militar. Outro fator que contribuiu para a existência de uma lacuna na doutrina foi a previsão contida no art. 51, §3º, da Lei n. 6.880/80 (Estatuto dos Militares), que condicionava o acesso dos militares ao Poder Judiciário ao prévio esgotamento de todos os recursos administrativos. Cumpre registrar que a inobservância desta restrição constituía infração disciplinar (item n. 15, do anexo I, do Decreto 90.608/1994), sujeitando o militar “infrator” a sanções na esfera disciplinar, que podiam variar da simples repreensão à prisão ou detenção, ou seja, penas administrativas que importavam privação de liberdade. Por isso, poucos foram os militares que se aventuraram a ingressar em juízo em busca da tutela jurisdicional de seus direitos. Ora, sem demandas judiciais não havia intervenção de profissionais do direito e, por conseguinte, benefícios econômicos para a classe. Este, certamente, também foi um dos motivos pelos quais o Direito Administrativo Militar não despertou interesse dos juristas e advogados .

([1] Impõe-se destacar que este quadro sofreu uma brusca mudança com a aprovação do Parecer 121/CONJUR-2005, de 21 de outubro de 2005, pelo Ministro da Defesa, que adquiriu caráter normativo no âmbito dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. De acordo com o citado parecer, as sanções disciplinares decorrentes da combinação do art. 51, §3º, da Lei n. 6.880/80, com os respectivos regulamentos disciplinares, deixaram de ter amparo constitucional. Em função desta mudança, tem havido um incremento considerável no quantitativo de militares que passaram a buscar a tutela jurisdicional de seus direitos.) Enfim, ao nosso sentir, nunca houve, no meio acadêmico, “resistência” ou “medo do desconhecido” no que diz respeito ao Direito Militar. Em verdade, até pouco tempo atrás, a comunidade acadêmica não vislumbrava a autonomia, nem mesmo didática, desta disciplina jurídica, em função da carência de estudos científicos, sistematizados e individualizados sobre o tema. Daí a razão pela qual o Direito Militar não era abordado de forma autônoma nos cursos de graduação e pós-graduação em direito. Os militares e a Administração Castrense, quando estudados, eram de forma superficial, como meras exceções a regras consagradas nos ramos tradicionais do direito, como o direito penal, processual penal e administrativo. Entretanto, este panorama está mudando. Recentemente, por força de diversos fatores, dentre eles a existência de concursos públicos que avaliam conhecimentos nesta área e o crescente número de militares que tem buscado a tutela jurisdicional de seus direitos – acarretando um acréscimo considerável na procura de profissionais especializados na matéria –, temos observado o lançamento de revistas e sites especializados em Direito Militar, um aumento no número de artigos, de livros, palestras e seminários relacionados a esta área do direito, bem como a disponibilização de cursos de pós-graduação lato sensu. Tais fatos evidenciam um crescente aumento no interesse da comunidade acadêmica pelo Direito Militar. Diante deste quadro, temos a certeza de que, em breve, disciplinas como Direito Administrativo Militar, Penal Militar e Processual Penal Militar também serão disponibilizadas nos cursos de graduação o que, inegavelmente, contribuirá para a consolidação da doutrina nesta área do saber jurídico. Por fim, aproveitamos a oportunidade para alertar aqueles que pretendem exercer o nobre ofício da advocacia que esta área é deveras promissora, dada a escassez de profissionais habilitados em Direito Militar e o elevado número de milicianos da ativa e da reserva que, após a aprovação do Parecer n. 121/CONJUR-2005, de 21 de outubro de 2005, pelo Ministro da Defesa, passaram a buscar a tutela jurisdicional de seus direitos.
No exame da legislação referente à área administrativa castrense, percebe-se um grande número de incompatibilidades com a Constituição da República, atualmente em vigor. De que forma o legislador poderia ser movido a solucionar tais problemas, e como essas soluções podem afetar o preparo do combatente e demais peculiaridades da vida na caserna?

Grande parte da legislação castrense foi elaborada durante o regime militar, amparada na ordem constitucional então vigente, a exemplo do art. 51, §3º, da Lei n. 6.880/80, que encontrava suporte no art. 153, §4º, da CF/69, com redação dada pela EC n. 7/77. Todavia, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, parte daquelas normas, incluindo-se a acima citada, não foi por esta recepcionada. Isto, de fato, tem acarretado uma série de transtornos para os militares, especialmente na área disciplinar. Como exemplo, citamos o art. 34, n. 5, do Decreto n. 76.322/1975, Regulamento Disciplinar da Aeronáutica, não recepcionado pela atual Lei Ápice, segundo o qual os milicianos poderão ser mantidos incomunicáveis, quando detidos para averiguações, por prazo não superior a quatro dias, nos casos de prática de transgressão disciplinar. Outra questão relacionada ao tema, que merece ser abordada, é a necessidade de se observar o disposto no art. 142, §3º, X, da CF/88, quando da elaboração da legislação militar. De acordo com o aludido dispositivo constitucional, compete à lei em sentido estrito disciplinar determinadas matérias, como o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade, os direitos, deveres, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares. Também compete à lei formal definir quais transgressões disciplinares podem ser punidas com penas restritivas de liberdade (art. 5º, LXI, da CF/88). Verifica-se, assim, que o disciplinamento das matérias acima mencionadas está sujeito ao princípio da reserva legal absoluta. Por conseguinte, é defeso discipliná-las por meio de atos normativos administrativos, como decretos, portarias e editais, sob pena de inconstitucionalidade e ilegalidade. Contudo, diante da inércia do legislador em regulamentar estas matérias por meio de lei stricto sensu, tem sido comum a edição de atos normativos infralegais para discipliná-los. Muitos destes atos, especialmente no que diz respeito a fixação de condições de ingresso nas Forças Armadas, são manifestamente desarrazoados, discriminatórios e visam, tão-somente, restringir o livre acesso dos cidadãos à profissão das armas. É o caso, por exemplo, de normas editalícias que restringem o ingresso nas Forças Armadas de mulheres que se encontram em estado de gravidez ou que fixam, sem qualquer motivação razoável, uma estatura mínima e máxima para os candidatos. Felizmente, o Poder Judiciário, quando acionado, baseando-se no trinômio legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, os tem afastado, permitindo, assim, aos candidatos que preencham os requisitos estipulados em lei formal, como determinam os dispositivos constitucionais anteriormente mencionados, o livre ingresso na carreira das armas. Ao nosso sentir, estes problemas podem ser resolvidos por meio da criação de um grupo de estudos, composto por integrantes da Consultoria Jurídica do Ministério da Defesa e por militares das três Forças, coordenado pelo Ministro da Defesa, responsável pela legislação militar, por força do art. 27, VII, da Lei n. 10.683/2003. Uma vez analisada com profundidade a legislação vigente e identificadas as alterações necessárias, o aludido ministro deve indicá-las ao Presidente da República, a quem compete privativamente a iniciativa de projeto de lei sobre o tema, nos termos do art. 61, §1º, I e II, “f”, da CF/88. Cumpre registrar, ainda, que a adaptação da legislação castrense à nova ordem constitucional, trará, inegavelmente, inúmeros benefícios para os militares, a começar pelo reconhecimento dos direitos individuais contidos no art. 5º da CF/88, que, infelizmente, por vezes, tem sido a eles negados, com base em vetustas normas manifestamente incompatíveis com a atual Lei Maior. O senhor aborda os direitos remuneratórios do militar, citando as profundas alterações promovidas pela Medida Provisória 2.215-10/2001. Sabe-se que essa MP promoveu uma série de mudanças e exclusões de direitos que foram prejudiciais à classe militar, além da insegurança jurídica do efetivo, tanto na ativa como na reserva. Na opinião do senhor, por que ainda ocorre esse atraso na definitiva regulamentação do sistema remuneratório militar?

Inicialmente, insta registrar que os militares estão submetidos a um regime jurídico estatutário, instituído por lei de iniciativa privativa do Presidente da República. Este regime, ressalvadas as restrições constitucionais, pode ser alterado legislativamente, não existindo garantias de que permanecerão disciplinados sempre pelas mesmas normas vigentes à época do ingresso nas instituições militares. Isto decorre do entendimento consolidado na doutrina e jurisprudência de que não existe direito adquirido a regime jurídico remuneratório. A MP 2.215-10/2001, de fato, promoveu mudanças significativas no sistema remuneratório dos militares. Contudo, há de se registrar que não houve redução em seus vencimentos, mas, sim, um incremento real. Por isso, as alterações promovidas têm sido declaradas legítimas pelo Poder Judiciário, já que não materializaram ofensas à Constituição. Sendo assim, tecnicamente falando, as modificações implementadas pela citada MP não foram prejudiciais aos militares, pois, repita-se, promoveram um aumento real em suas remunerações. Da mesma forma, não há falar em insegurança jurídica, pois, como dito, vige no âmbito doutrinário e jurisprudencial a tese de que não existe direito adquirido a regime jurídico. Logo, alterações legislativas como as promovidas pela aludida MP podem ser efetivadas sempre que necessárias. Por fim, em razão das peculiaridades da atividade castrense e da constante evolução da sociedade, torna-se impossível a regulamentação definitiva do sistema remuneratório do militar ou de qualquer outro agente público, sob pena, inclusive, de lhes acarretar sérios prejuízos. Por isso, estas alterações legislativas são inevitáveis e até mesmo necessárias, pois permitem a adequação da remuneração dos agentes públicas, militares ou não, a aspirações supervenientes, que poderão ser atendidas em sua integralidade ou não, em virtude de questões orçamentárias e de política de governo.

Na opinião do senhor, a criação do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas contribuirá para uma uniformização dos regulamentos disciplinares das Forças Armadas? Em caso positivo, isso lhe será benéfico, sobretudo em questões de doutrina e disciplina?

O Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas foi criado pela Lei Complementar n. 136, de 25 de agosto de 2010. De acordo com o art. 11 da mencionada lei, Compete ao Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas elaborar o planejamento do emprego conjunto das Forças Armadas e assessorar o Ministro de Estado da Defesa na condução dos exercícios conjuntos e quanto à atuação de forças brasileira em operações de paz, além de outras atribuições que lhe forem estabelecidas pelo Ministro de Estado de Defesa. Sendo assim, as atribuições do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas estão voltadas, apenas, para o emprego operacional da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. Por isso, entendemos que o aludido órgão não terá ingerência sobre questões administrativas, como é o caso da uniformização dos regulamentos disciplinares, que se destinam a especificar as transgressões ou contravenções disciplinares, as punições aplicáveis, recursos administrativos etc. Ademais, em razão das peculiaridades de cada força, a uniformização dos regulamentos disciplinares se torna inviável. Por outro lado, a criação do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas contribuirá sobremaneira para o desenvolvimento de novas doutrinas de emprego conjunto da Marinha, Exército e Aeronáutica. ([1] Doutrina militar é o conjunto de meios, princípios, valores, técnicas, métodos, sistemas e normas indispensáveis à organização, ao preparo e ao emprego das Forças Armadas.)
Que conselhos o senhor daria a dois tipos específicos de concurseiros da área militar?

a. Ao candidato que pretende a carreira das Armas e atuará em sindicâncias internas à sua Unidade ou embarcação, em Conselhos Disciplinares e demais atos administrativos militares, uma vez estando na tropa. Ao profissional das armas, além das funções tipicamente militares, como campanhas, manobras, operações militares etc., são atribuídas, rotineiramente, atividades de natureza administrativa. Todavia, as escolas de formação, quando abordam estes temas, não o fazem com a devida profundidade, pois priorizam a instrução militar, ou seja, a formação do combatente. O mesmo ocorre nos cursos de especialização, ministrados ao longo da carreira do profissional. Em consequência, os militares em geral, inclusive os que ocupam as mais altas posições na hierarquia, têm pouco – ou quase nenhum – conhecimento teórico sobre Direito Administrativo Militar, Penal Militar e Processual Penal Militar, disciplinas jurídicas de suma importância para as Forças Armadas, vez que estão diretamente relacionadas com a manutenção da hierarquia e disciplina, princípios basilares da estrutura organizacional de qualquer instituição militar. Não obstante ao exposto, os milicianos são constantemente designados (escalados) pelas autoridades superiores para conduzirem sindicâncias, conselhos de disciplina e justificação, inquéritos policiais militares, dentre outros. E, muitas vezes, em razão da falta de conhecimento teórico sobre Direito Administrativo Militar, Penal Militar e Processual Penal Militar, acabam cometendo equívocos durante a condução destes trabalhos que, na maioria das vezes, geram-lhes responsabilidades nas esferas civil, penal e administrativa, e, consequentemente, danos irreparáveis na carreira profissional. Por estes motivos, aconselhamos ao candidato que pretende ingressar nas instituições militares federais, na condição de combatente, a adquirir, por conta própria, conhecimentos sobre Direito Administrativo Militar, Penal Militar e Processo Penal Militar, por meio de bibliografia especializada, sob pena de, se assim não o fizer, praticar ilegalidades que poderão prejudicar sobremaneira sua progressão profissional. b- Ao candidato a concurso de admissão ou processo seletivo para a área jurídica, na condição de oficial não combatente. Primeiramente, alerto-os sobre a escassez de doutrina especializada sobre matérias exigidas nos concursos, como Direito Administrativo Militar, Penal Militar e Processo Penal Militar, o que, certamente, dificulta o estudo do tema. Este, inclusive, foi um dos fatores que nos motivou a escrever o livro Direito Administrativo Militar, lançado pela editora Método. Trata-se de obra inédita e, certamente, de grande valia para aqueles, concursandos ou não, que pretendem aprofundar o estudo desta disciplina jurídica. Aconselhamos aos candidatos que desejam ingressar nas Forças Armadas, na condição de oficiais do quadro de direito ou do serviço jurídico, a estudarem por mais de uma fonte, não se limitando, apenas, à bibliografia contida no edital, que é meramente ilustrativa e, em regra, não abarca todas as obras disponibilizadas no mercado. Devem ficar atentos, também, à atualização do material didático escolhido, pois a legislação castrense, especialmente a infralegal, é constantemente alterada. Por fim, como é sabido, compete à Advocacia Geral da União representar judicial e extrajudicialmente a União Federal. Registra-se, também, que os militares da ativa não podem exercer a advocacia em virtude da vedação contida no art. 28, VI, da Lei n. 8.906, de 04 de julho de 1994. Sendo assim, aos oficiais do quadro de direito ou do serviço jurídico é defeso representar a União Federal, como, também, exercer atividades de consultoria e assessoramento jurídico a órgão militares. Em consequência, suas atribuições estão relacionadas ao auxílio das autoridades militares na elaboração de informações em mandados de segurança, habeas corpus, de estudos preparatórios para assessorar a AGU na confecção da defesa judicial da União, de conclusões de sindicâncias, de conselhos de disciplina e de justificação, de inquéritos policiais militares, na motivação de atos administrativos em geral, dentre outras atividades. Por isso, torna-se imprescindível, para bem realizar suas funções, um amplo e sólido conhecimento em Direito Administrativo Militar, Penal Militar e Processual Penal Militar, vez que será sobre estes temas que atuarão, prioritariamente, durante o período em que estiverem na ativa.

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